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《财政科学》周小付等:非一级政府经济开发区的“准一级财政”现象研究

  • 产品时间:2022-07-15 23:38
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简要描述:标题:非一级政府经济开发区的“准一级财政”现象研究作者:周小付 包思颖 邵景德单元:泰州学院、云南财经大学刊期:《财政科学》2020年第9期内容提要一级政府一级财政是分税制财政体制的基本特征。随着经济能级的增加,非一级政府开发区的财政体制逐渐趋向一级政府财政体制,其本质是“准一级财政”体制或“半级财政”体制。 推进开发区的财政体制革新,需要进一步明确开发区的财政职位和财政层级,完善开发区准一级财政体制的详细制度,促进工业区财政和城区财政之间的财政分工。...

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本文摘要:标题:非一级政府经济开发区的“准一级财政”现象研究作者:周小付 包思颖 邵景德单元:泰州学院、云南财经大学刊期:《财政科学》2020年第9期内容提要一级政府一级财政是分税制财政体制的基本特征。随着经济能级的增加,非一级政府开发区的财政体制逐渐趋向一级政府财政体制,其本质是“准一级财政”体制或“半级财政”体制。 推进开发区的财政体制革新,需要进一步明确开发区的财政职位和财政层级,完善开发区准一级财政体制的详细制度,促进工业区财政和城区财政之间的财政分工。

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标题:非一级政府经济开发区的“准一级财政”现象研究作者:周小付 包思颖 邵景德单元:泰州学院、云南财经大学刊期:《财政科学》2020年第9期内容提要一级政府一级财政是分税制财政体制的基本特征。随着经济能级的增加,非一级政府开发区的财政体制逐渐趋向一级政府财政体制,其本质是“准一级财政”体制或“半级财政”体制。

推进开发区的财政体制革新,需要进一步明确开发区的财政职位和财政层级,完善开发区准一级财政体制的详细制度,促进工业区财政和城区财政之间的财政分工。关键词:经济开发区 准一级财政 财政体制文章思维导图点击看大图精彩内容摘编财政体制由财政层级、事权和财权等组成。其中,财政层级制度是财政体制的基础,是明白财政体制的关键。

中国古代社会的财政层级制度单一,在汉朝,政府层级体现为三级或四级,财政层级体现为中央单一层级或中央和封国二级。从魏晋南北朝到明朝,政府层级履历了四级、三级和五级等多种形式,但财政层级主要是中央单一层级制。

1994年中国推进分税制革新以来,一级政府一级财政是中国财政层级体制的基本逻辑。可是,在地方开发区的财政实践中,政府层级和财政层级的对应关系泛起了多样化的趋势,一些非一级政府开发区的财政体制逐渐向一级财政体制趋同,在重构行政区和开发区之间关系的同时,对开发区的治理自主性、开发区的公共服务供应、开发区的社会治理都发生了深刻的影响,也将对中国的财政层级体制和基本财政制度发生深刻的影响。

非一级政府经济开发区构建一级财政体制的地方实践基于开发区和行政区之间的关系,中国的开发区分为两类。一类是开发区和行政区合一,开发区自己就是一级政府,并自然地配备了一级财政。

例如上海的浦东开发区。另外一类开发区仅仅是一级政府的派出组织,实行管委会行政体制,不具有一级政府的职位,也就在法理层面不具有一级财政的职位。正是由于行政职位决议财政职位这一基本逻辑,此类开发区的财政依然恒久处于依附性职位。可是,随着开发区的快速生长,开发区的财政能级远远低于其经济增长能级,处于不平衡的状态,制约了开发区的进一步生长。

在此配景下,地方政府努力探索开发区财政体制的革新。其中,最为深刻的革新就是地方政府努力构建的开发区一级财政体制。详细而言,在省级层面,山西省政府出台文件要求全省设区市开发区于2017年实行了收支单列,与县级财政平行隶属于市级财政。

天津市于2017年首次允许有条件的开发区实施一级财政。宁夏回族自治区于2019年勉励地级市属开发区设立一级财政。在省级以下的地方政府层面,石家庄市、丹东市、新民市、莆田市、赣州市等地方政府也出台了革新文件,努力实验开发区的一级财政体制。

凭据各地域革新政策文本梳理的效果,各地开发区划分从财政职位和财政层级、财政机构设立、事权和财力划分、债务风险隔离等方面推进了非一级政府经济开发区一级财政体制的构建(详细内容见表1)。一是一些地方政府明确了开发区的财政层级和一级财政职位。例如,在地方政府的财政体制革新文件中,晋中开发区、湄洲湾北岸经济开发区、丹东高新区等都被明确了一级财政的职位。

赣江新区和晋中开发区还明确了开发区的财政层级,其中,赣江新区的财政层级为市级,晋中开发区的财政层级为区级。二是开发区设立了一级财税机构。在探索一级财政的开发区中,各地政府普遍在开发区设立了财政局,并设立了一级金库,赋予了开发区对库款的支配权。

另外,湄洲湾北岸经济开发区等开发区设立了一级税收征管机构。三是在行政区和开发区之间推进事权、财力和债务的分治。各地政府从收入划分、事权划分、债务和资产划分、转移支付划转等角度推进了开发区和行政区的分居,推进了开发区一级财政体制的构建,笼罩了事权、财权、产权、税基、举债责任等基本的财政元素,开端形成了非一级政府经济开发区一级事权、一级产权、一级财力和一级举债责任的开发区财政体制。

表1 各地非一级政府经济开发区一级财政体制情况开发区一级财政体制革新的本质和意义(一)开发区财政是否为一级财政的尺度和判断作为非一级政府,开发区一级财政的实践存在争议。那么,一级财政的客观尺度是什么?一个相对独立的一级财政需要具备哪些条件?回覆这些问题,对于明白当前开发区的财政现象并进一步推进开发区的财政体制革新具有重要的意义。详细而言,完整的一级财政包罗一级财力、一级事权、一级债务、一级预算。详细而言,一级财政包罗以下的内在:分税或财力划分而不是上级部门的拨款收入、稳定的事权、适度的举债权和硬约束的举债责任、收支单列和同级人大的预算审核。

详细到开发区财政:在预算方面,各地开发区实现了收支单列和独立核算,可是由于缺少同级人大的审批和监视,开发区财政仅仅是市政府的一个部门预算单元。那么,开发区是不是仅仅是辖区政府的一个职能部门?谜底是否认的,原因有两点。一是在产城融合的趋势下,开发区拥有的事权和职能日益趋同于都会政府。

二是开发区被赋予了财权而不仅仅是上级拨款。因此,基于开发区财政革新的内容及其实质,开发区财政远远超出了职能部门的领域。基于以上的因素举行综合判断,地方政府正在建设的开发区一级财政体制,是一种“准一级财政”体制或者“半级财政”体制。

详细到开发区的财政革新,是指在法式或形式上不具有一级财政职位。可是,在财政分权的内容上,已经获得了一级财政的事权和财权。(二)非一级政府开发区实验准一级财政的启示意义“准一级财政”或者“半级财政”不是财政体制的变异,也不是扭曲,而是创新,是财政层级制度的重要创新,适应行政组织网络化的需要,促进地方开发区财政层级的多元化生长。

准一级财政体制适应了行政组织网络化的需要。在外洋,除了一般行政区以外,另有教育区、消防区等特别行政区,并享有独立于一般行政区的财政治理权,促进了公共服务的跨辖区重组和优化。

在中国,除了一般行政区以外,另有种种形式的经济开发区,形成了开发区财政和一般行政区财政两种财政实践。总之,开发区的准一级财政体制,是在预算法的基础上,适应了多样化的地方行政体制的需要,在行政和财政之间形成更为富厚的弹性的对应关系,打破了单一的线性的行政财政对应体制,促进了政府层级和财政层级关系的优化和适应性匹配。准一级财政体制也促进了财政层级的多样性。

在主流的财政学理论中,每一个财政层级都是完整的。可是,在地方财政的治理创新中,还发生了不完整的一级财政。

例如,乡财县管体制下乡镇财政缺少财政治理权,开发区财政没有预算权,可是两者都包罗了一级财力和一级事权这两个焦点的要素。总之,在现实的财政实践中,财政层级也是多样的,包罗一级财政、准一级财政、半级财政。笔者认为,半级财政或不完整的财政层级适应地方多样化治理的需要,是财政层级基本制度的组成部门。

全文刊发《财政科学》2020年第9期,接待订阅!引用转载请注明出处,谢谢!。


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